Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszemu członkowi rodziny sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym krewnym – tryb postępowania

Wprowadzenie

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – Ustawa o świadczeniach rodzinnych (dalej: UOŚR) wyróżnia katalog osób, którym przyznane może być świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej.

Kwestią, z którą boryka się gros osób jest, czy osobie, nie wymienionej
w wspomnianym katalogu, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje bądź rezygnuje z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i 1a UOŚR.

Warto zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 UOŚR świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

matce albo ojcu,
opiekunowi faktycznemu dziecka,
osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu Ustawy
z dn. 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
innym osobom, na których zgodnie z przepisami Ustawy z dn. 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny,
z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji
i edukacji.

Wedle przepisu art. 17 ust. 1a UOŚR, osobom o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Procedura przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – wniosek do organu I instancji

Wnioskodawca zobowiązany jest złożyć odpowiednio umotywowany wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny do organu I instancji, tj. urzędu gminy, na terenie której zamieszkuje.

Występując z takim wnioskiem obowiązkowo należy do niego dołączyć posiadane orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania
o Niepełnosprawności ustalające stopień niepełnosprawności.

Procedura zaskarżenia decyzji organu I instancji do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego

W przypadku uzyskania decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskodawcy przysługuje prawo złożenia odwołania do organu II instancji, tj. właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO). Należy pamiętać, że odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu I instancji w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronie.

W treści odwołania należy wnioskować o uchylenie zaskarżonej decyzji
i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Spostrzec należy, że skarżący niezwykle często, w treści uzasadnienia, powołują się na okoliczność, iż są oni jedyną osobą, która może i faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym krewnym.

Procedura zaskarżenia decyzji organu II instancji do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Od decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie przepisów Ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: PPSA) przysługuje już wyłącznie droga sądowa.

Do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) należy wnieść sprzeciw od decyzji SKO, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia organu II instancji stronie.

Pamiętać należy, że w przypadku formułowania sprzeciwu do WSA obowiązkowo trzeba wskazać zarzuty, które formułujemy względem skarżonej decyzji. Werdykt organu II instancji zaskarża się w całości, bądź w części, stosownie do zakresu, z którym skarżący się nie zgadza.

Zgodnie z przepisem art. 230 § 1 PPSA od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Wniesienie sprzeciwu od decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję organu
I instancji jest pismem wszczynającym postępowanie przed sądem I instancji – WSA. Podlega wpisowi w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6a Rozporządzenia Rady Ministrów
z dn. 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Procedura zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego

Od niekorzystnego orzeczenia WSA przysługuje prawo złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) za pośrednictwem WSA, który wydał wyrok lub postanowienie w terminie 30 dni, licząc od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem (art. 177 § 1 PPSA).

Istotnym jest zauważyć, że skarga kasacyjna objęta jest przymusem adwokacko-radcowskim, wobec czego zgodnie z przepisem art. 175 § 1 PPSA skarga powinna zostać sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.

Zauważyć należy, że skarga kasacyjna służy do kontroli orzeczenia wydanego przez WSA, a nie bezpośrednio dokonaniu kontroli decyzji administracyjnej.
W następstwie ten nadzwyczajny instrument zaskarżenia służy wyłącznie pośrednio – poprzez kontrolę sposobu zapatrywania się na treść decyzji administracyjnej oraz sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez WSA – kontroli decyzji administracyjnej.

Warto odnotować, że WSA, zanim przekaże skargę kasacyjną NSA, może samodzielnie uchylić zaskarżony wyrok lub postanowienie, jeżeli uzna, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania lub podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Wówczas WSA orzeka także, na wniosek strony, o kosztach postępowania kasacyjnego.

WSA na podstawie przepisu art. 178 PPSA może także, na posiedzeniu niejawnym, odrzucić skargę kasacyjną do NSA. Może to nastąpić w trzech przypadkach:

skargę wniesiono po upływie terminu;
skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn niż upływ terminu do jej wniesienia;
strona skarżąca nie uzupełniła braków formalnych w wyznaczonym przez WSA terminie.

Skarga kasacyjna do NSA podlega wpisowi. Skarga kasacyjna stanowi pismo procesowe inaugurujące postępowanie przed sądem II instancji – NSA. Wysokość wpisu od skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od skargi, nie mniej jednak niż 100 zł (§ 3 Rady Ministrów z dn. 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy pamiętać, że zgodnie z przepisami art. 203 i 204 PPSA skarga kasacyjna powinna dodatkowo zawierać wniosek o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Zapatrywanie orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego

Kwestią istotnie problematyczną jest powstały dualizm orzeczniczy. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie zdołało wypracować jednolitego stanowiska w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie opiekującej się niepełnosprawnym członkiem rodziny, spokrewnionym w dalszym stopniu.

Istotnym jest zobrazowanie istniejącego dualizmu poprzez zaprezentowanie orzecznictwa przemawiającego zarówno na korzyść, jak i niekorzyść strony będącej członkiem rodziny, spokrewnionym w dalszym stopniu.

Pośród orzecznictwa przemawiającego na korzyść strony warte uwagi są następujące poglądy judykatury:

„Koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji oraz niepodejmowania z tego powodu pracy” (wyrok WSA w Łodzi
z dn. 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 582/10, LEX nr 755841);
„UOŚR przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować” (wyrok WSA w Białymstoku z dn. 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 776/10,
LEX nr 736470).
„Przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 UOŚR można rozumieć, mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie” (wyrok NSA
z dn. 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10, LEX nr 990201);
„Uregulowania prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zawarte
w art. 17 ust. 1a UOŚR, musi być wykładane z zastosowaniem przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu” (wyrok NSA z dn. 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 198/12, LEX nr 1350502);
„Sfomułowania zawarte w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a UOŚR, wykładane w zgodzie z Konstytucją pozwalają rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się członkiem rodziny spokrewnionym
w dalszym stopniu, i z którym tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie” (wyrok NSA z dn. 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1407/12, LEX nr 1360796).

Wśród orzecznictwa przemawiającego na niekorzyść strony opiekującej się niepełnosprawnym członkiem rodziny, spokrewnionym w dalszym stopniu, na uwagę zasługują poniższe poglądy judykatury:

„Przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 UOŚR nie można interpretować w ten sposób, że osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności jakimkolwiek członkiem rodziny, nawet dalekim krewnym, i to bez względu na ciążący na tej osobie obowiązek alimentacyjny” (wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 15 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 775/11, LEX nr 1139688);
„W sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, to sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej ani do orzekania o zgodności z Konstytucją omawianego rozwiązania ustawodawczego, polegającego na nieobjęciu zapisami aktu normatywnego innych osób, tym bardziej jeżeli obowiązek wydania konkretnego aktu normatywnego nie wynikał z norm konstytucyjnych” (wyrok NSA
z dn. 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/11, LEX nr 1404101);
„Art. 17 ust. 1 UOŚR oraz wskazane unormowania Kodeksu rodzinnego
i opiekuńczego eliminują powinowatych (w tym synową lub zięcia) z grona osób, którym przysługuje świadczenie alimentacyjne. Również art. 17 ust. 1a UOŚR nie może stanowić podstawy dla przyznania świadczenia osobie powinowatej, gdyż dotyczy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny
i sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 UOŚR” (wyrok NSA z dn. 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt 329/12, LEX nr 1386382);
„Osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności
w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem
1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a UOŚR” (wyrok NSA z dn. 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, LEX nr 1404019);
„W art. 17 ust. 1 i 1a UOŚR został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony
m.in. przesłanką pozostawiania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego” (wyrok NSA z dn. 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2999/13, LEX nr 1494734);
„W świetle art. 17 ust. 1 i ust. 1a UOŚR, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenia pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia” (wyrok NSA z dn. 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1437/13, LEX nr 1769191).

Podjęte w niniejszym artykule zagadnienie jest o tyle problematyczne, że swoje stanowisko wyraził także Trybunał Konstytucyjny. Lektura uzasadnienia zapadłego wyroku wskazuje, iż „obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (…) i obciążą krewnych w linii prostej (zstępnych
i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 KRO). Kodeks ustala «kolejność» zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek ów obciąża zstępnych przed wstępnymi, wstępnych przed rodzeństwem, a w razie gdyby było kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża krewnych bliższych stopniem przed dalszymi (krewnych w tym samym stopniu obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym
i majątkowym; art. 129 KRO). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje ponadto dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi (lub gdy uzyskaniem od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone
z nadmiernymi trudnościami; art. 132 KRO)” (wyrok TK z dn. 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, LEX nr 231215).

Uzasadnienie przytoczonego powyżej wyroku potwierdza, że wykładni przepisów trzeba dokonywać z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji). Odmienna wykładnia mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. A to byłoby sprzeczne
z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Problematyka przepisów art. 128 i 132 KRO

Organy decydujące o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołują się także na treść przepisu art. 128 KRO, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis w swoim aktualnym brzmieniu w pierwszej kolejności obowiązkiem alimentacyjnym obciąża żyjące dzieci, a dopiero później dalszych krewnych.

Mając zatem na względzie przepis art. 132 KRO, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, należy uznać, że aktualizuje się obowiązek alimentacyjny krewnych opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, spokrewnionym w dalszym stopniu.

Podsumowanie

Przyjmuje się, że dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych zapatrywaniem jest przyjęcie, że osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, spokrewniona w dalszym stopniu, nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy jednak pamiętać, że wskazane powyżej przykłady wskazują na ugruntowane rozbieżności orzecznicze. W szczególności uwagę zwrócić należy na brak wypracowania jednolitego stanowiska przez NSA, który orzeka zarówno na korzyść, jak i niekorzyść strony, mimo że jest to jeden i ten sam Sąd.

Na korzyść strony ubiegającej się o przyznanie takowego świadczenia przemawiają podejmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) interwencje, w sprawach o tożsamym stanie faktycznym. RPO uznaje, że przepisy budzące uzasadnione wątpliwości w orzecznictwie należy wykładać w myśl wykładni prokonstytucyjnej – na korzyść strony.

Uwzględniając powyższe rozważania, odmienna od przedstawionej ocena prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Autor : asystent prawny Adrian Świś

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – Kancelaria Adwokacka Adwokat Wojciech Kała